企业年金应尽早纳入社会保险法体系

日前已正式公布并向全社会征求意见的《社会保险法》,并没有包括企业年金的内容。但是,鉴于大力发展企业年金,对完善社保制度、扩大内需和转变生产方式会产生突出的贡献与影响,作为我国首部关于社会保险的“基本大法”,《社会保险法》有必要对社会保险的第二支柱即企业补充保险做出基本的法律规定。为此,作者建议,在《社会保险法》中单列一章,将企业年金的几个重大问题以立法的形式明确下来,这可为日后制定《职业年金条例》（包括公务员和事业单位）指明方向。

⊙郑秉文

在当前全球金融危机愈演愈烈的大背景下,《社会保险法（草案）》（以下简称《社会保险法》）终于正式公布并向全社会征求意见。但值得注意到是,此次《社会保险法》并没有包括企业年金的内容。而《社会保险法》作为我国首部关于社会保险的“基本大法”,有必要对社会保险的第二支柱即企业补充保险做出基本的法律规定。

考虑到2004年两个部令颁布以来企业年金制度运行所面临的种种障碍和不利现状,我们建议在《社会保险法》中单列一章,将企业年金的几个重大问题以立法的形式明确下来,这可为日后制定《职业年金条例》（包括公务员和事业单位）指明方向。

国际金融危机对我国企业年金有两点启示

第一,大力发展企业年金:为完善社保制度、扩大内需和转变生产方式做贡献。企业年金是我国多层次社保制度的第二支柱,这次全球性经济危机和《社会保险法》立法正是促进发展企业年金的大好时机。这是第一个启示。

这次金融危机昭示,内需不旺始终是制约经济增长方式转变的一个主要障碍。对于退休人员来说,养老金替代率持续下降导致其消费不足的重要原因之一。目前,养老金替代率已从当年制度设计的58.5%下降到历史最低点,个别省市地区下降幅度很大。为此,中央政府在2005年不得不决定连年上调退休金,2009年已是连续第5年上调待遇。

不过,目前企业年金对提高退休收入替代率的贡献非常小,对拉动内需的作用小得可以忽略不计。尽管如此,我国企业年金的发展空间却十分广阔。如果按个人和单位各缴费4%计算,积累40年后我国企业年金的个人替代率可平均达到23%;如按规定的两个8.33%缴费,40年后将高达48%。要是再加上基本养老保险,替代率合计将会达到100%。这将对有效提振消费信心和扩大内需起到一个质的飞跃。

多年的实践证明,目前制约企业年金发展的最大障碍之一是税优政策不明确和不落实。《社会保险法》如能克服阻力,对职业年金税优比例做出明确规定,必将成为促进经济发展和提高国民福祉的一座丰碑。

第二,《社会保险法》应将企业年金的基本制度固定下来:坚持信托制。从这次国际金融危机冲击影响来看,由于DB型(收益确定型）契约制企业年金的资产不是独立的,难以逃脱这次金融海啸的洗劫。

但是,在这次金融风暴中,美国DC型（缴费确定型）养老计划401（k）只损失了2万亿美元。众所周知,由于其资产独立于企业,企业破产之后其养老资产还存在,只是“缩水”而已,并不像DB型计划那样,一旦企业破产,皮之不存,毛将焉附？

由此可见,2004年两个部令确定的DC型信托制,是完全符合我国现阶段企业生命周期较短的现状,企业关闭之后也不至于会导致分文皆无。从去年以来长三角和珠三角地区大批外向型企业关闭破产情况分析,只有信托型、资产型和DC型的企业年金制度,才符合中国的实际和抵御外部危机和内部波动导致的风险。

因此,《社会保险法》应以立法的形式将我国企业年金的法律组织形式确定下来,以确保企业年金资产的安全性和独立性。

《社会保险法》应明确企业年金三大问题

自2004年有关企业年金的两个部令发布以来,企业年金的运作依然“步履蹒跚,困难重重”。其中,税优政策难以落实、内部理事会受托和外部法人受托的某些“法律盲点”等三大重要问题是主要的影响因素。因此,作为社会保险的“基本大法”,《社会保险法》应对这三大重要问题做出原则性的法律表述。

（一）《社会保险法》应对税优比例做出明确规定:防止部门博弈。继劳动保障部自2004年发布的两个部令中规定个人和单位两个8.33%的税优比例后,国资委于2005年8月下发的《关于中央企业试行企业年金制度指导意见》只确认了4%。2007年9月,国资委下发的《关于中央企业试行企业年金制度有关问题的通知》又将企业缴费比例扩大到两个部令的两个8.33%。但是,2008年2月财政部下发的34号文《关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》又将其限定在企业缴费4％（个人缴费没有优惠）。

业内普遍认为,这个税优比例太低,不仅不能满足社会需求,而且还与两个部令严重冲突。税优政策的变化无常和混乱,改变了企业的预期,也致使金融机构无所适从,在一定程度上又损害了公共政策的公信力。

5年来,由于两个部令的“立法”层次较低,权威性也较差,致使各部门之间难以配合,博弈激烈,政出多门,任何一个部门下发的红头文件都可能会导致整个企业年金行业性的“窒息”,这在业内已是公开的秘密。

为应对金融危机对我国实体经济的冲击,国务院于2008年12月发布的“金融30条”中提到了商业养老保险给予延迟纳税等税收优惠问题,但从长期来看,应将这次金融危机和《社会保险法》立法作为一个契机,以立法的形式将税优比例明确固定下来,彻底解决补充保险（包括医疗）在部委之间、央地之间、国企和民企之间税优政策不一致的混乱状态。

（二）《社会保险法》应解决内部受托模式的两个难题:鼓励大中型国企的积极性。毋庸讳言,目前主要是大中型国企建立了企业年金,而主导模式是内部受托的理事会模式。但是,理事会连带责任的限定和无偿受托这两个法律难题困扰着“内部受托”模式的发展。而这些问题都牵涉到《信托法》,《社会保险法》与《信托法》位阶相同,在这次《社会保险法》立法中应彻底解决内部受托这两个难题,为大中型国企建立补充保险铺平道路。

第一,解决理事会连带责任的界定与限定问题。作为“非法人团体”,企业年金理事会是依年金计划存在、为年金计划而发起建立的内设机构,是由企业代表和职工代表等人员组成一个特定的自然人的集合,他们成为年金基金的共同受托人。

这种联合受托的法律形式目前还存在这样一个问题,根据《信托法》第三十二条,共同受托人具有的连带清偿责任有两层含义:一是共同受托人因处理信托事务对第三人所负债务,应当承担连带清偿责任;二是共同受托人之一违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事务不当致使信托财产受到损失的,其他受托人应当承担连带赔偿责任。但是《信托法》并没有对连带责任的概念进行限定,第三十条只是规定,理事会在“一致行动”之后,一旦出现问题,理事之间必然承担连带责任,而不因其善意决策而免责。与英美等国相比,《信托法》的上述规定对共同受托人的责任要求显得过于苛刻,没有考虑其他共同受托人的免责情形。

第二,解决理事会无偿受托问题。第23号令规定,“企业年金理事会理事应当诚实守信、无重大违法记录,并不得以任何形式收取费用。”一方面是无偿受托,另一方面是理事会成员的赔偿责任十分沉重。

由于理事个人的财产数量十分有限,与规模庞大的年金基金形成了巨大反差,与外部法人受托机构的赔偿能力相差甚远,一旦发生损害赔偿,不仅没有抵债的能力,难以追究。而且,在理事成员承担的责任与义务之间显示出极大的不对等,在其承担的风险与回报之间显示出严重的不对称,换言之,他们担负的责任巨大,但却没有相应的激励机制,这种无偿受托的情况对理事会来讲难免有失公平。

外部法人受托主体与内部理事会受托主体之间的区别在于,前者以盈利为目的,属于商事受托,后者以非盈利为目的,属于民事受托,是“义工”;前者是专业人士受托,后者是非专业人士受托,需要聘任外部专业人士。

在《社会保险法》立法过程中,应协调《信托法》相关条款的修订,有必要对共同信托的责任与义务进一步予以明确,即在加强对受益人、委托人利益保护的同时,应加强对受托人合法权益的保护。

（三）《社会保险法》应解决外部受托模式两个难题:降低中小企业和民企的门槛。5年来,我国企业年金之所以会步履蹒跚,就外部受托模式来说,主要存在着以下两个亟待解决的重要问题:

一是解决企业年金提供商的资格分散问题。2004年以来,国家已经认定了两批金融机构。在2008年认定第二批金融机构时,为扭转和“校正”资格分散问题,本着“原则上不批单一资格”的精神,在18家年金基金提供商中认定了24个资格:受托人7家、账管人7家、托管人4家和投资管理人6家。其中,单一资格13个,占24个资格的54%,与第一批57%相差无多。

但是,如把这两批认定结果合在一起会发现,“二次校正”的效果良好:在两批认定的41家机构中,同时具有两个资格以上的机构有15个,单一资格的机构有26个,即具有单一资格的26个机构占41个机构的63%;这个比例高于第一批的57%和第二批的54%。但是,如果在26个单一资格中除去18个投资管理人资格之后,其他三类机构合计就只剩下8个。这个绝对数量与第一批（8个）和第二批（8个）完全一样。

二是解决“养老金管理公司”的法律地位问题。在第一批认定中,受托人有5个,第二批是7个,两批共12个,但经过第二批认定工作的“校正”,单一资格的机构只剩下2个（降到17%）。其中,同时具有三个资格的机构有5个（占42%）。

这充分说明:一是受托人的数量远远小于投资管理人（21个）和账户管理人（18个）,相对更为集中了;二是“双重资格”的受托人数量与三重资格数量各有5个（各占42%）,占绝对优势,成为受托人的主体,为改变受托人“空壳化”创造了条件;三是“三重资格”的受托人高达5个之多。

尽管第二次审批之前主管部门的反应迅速,最大限度地实现了受托人“功能垂直整合”,在一定程度上缓解了受托人的“空壳化”现象,但这充其量只是一个权宜之计。因为,它们毕竟还不是专业化的养老金管理公司,只是在现有制度的“优化”结果而已。

海外的实践证明,建立捆绑式、一站购齐的专业化“养老金管理公司”是大势所趋,效果很好,更适合现阶段企业年金市场的需要。专业化的养老金管理公司是发展趋势,《社会保险法》应为建立养老金管理公司厘清部门关系,确定改革原则,规划改革思路。

在借鉴海外经验的基础上,《社会保险法》应因势利导,为养老金管理公司的定位制定一个法律框架,理顺养老金管理公司的审批与监管之间的关系,厘清有关部门之间的职能,对行政主管部门的审批登记和资格认定的职能予以整合,否则,在目前环境下,养老金管理公司难以名正言顺地“诞生”,就连目前承诺专司企业年金的几个养老保险有限公司生存下去都很困难。

（作者系中国社会科学院研究员）

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