欧盟共同农业政策的第二支柱及其启示-【新闻】岩穴蕨属

欧盟共同农业政策的第二支柱及其启示

摘要：本文介绍了欧盟共同农业政策中以乡村发展为主要内容的第二支柱产生的过程与原因、基本内容与措施。中国所面临的问题在很多方面与欧盟相似，所以第二支柱对中国正在进行的新农村建设具有重要的借鉴意义。

欧盟共同农业政策(CAP)于上世纪90年代初就建立了以乡村发展为主要内容的“第二支柱”(secondpillar)或通常所说的“乡村发展条例”(RuralDevelopmentRegulation．RDR)。欧盟27国共有人口约4.96亿．总面积433万km2，农村地区生活着56％的人口，占据着92％的领土，提供了53％的就业。从人口密度、农耕传统与文化的悠久性、农业与社会生活联系的紧密程度、农业活动与地理环境的多样性、经济发展的不平衡程度等方面来看，欧盟与中国有着很多相似之处，欧盟乡村发展的实践对我们来说具有重要的借鉴意义。

第二支柱在CAP里是一个复杂的概念，它包括欧盟所有非市场的农业补助。与“第一支柱”(市场支持)一道，它已经变成欧洲农业模式的重要组成部分，第二支柱目前包括以下核心内容：

主轴1：对农业和林业的支持，包括投资、培训、帮助老年农民退休和年轻农民的启动支持，以提高农业和林业的竞争力。

主轴2：对农民和林农在环境管理方面的支持，包括生物多样性管理、污染控制、景观维护以及在原有农田上植树等的支持，以改善环境。

主轴3：促进多样的农村经济和文化活动，以提高农村地区生活质量。

不同于第一支柱只关心农产品与市场的做法，第二支柱的支持超越了食品与传统农产品的生产，超越了农业部门，转向了广阔的农村生活领域，补充了农民收入并且为农村生活开创了新的前景，成为帮助农民减少对补贴的依赖、面向可持续农业的主要支持机制。

一、第二支柱产生的背景

(一)产生原因

与CAP改革一样，第二支柱是在欧盟内外一系列问题与压力下形成的。

第一，传统市场补贴形成的巨大预算压力。CAP对农业的补贴从20世纪60年代初创时期开始，近半个世纪以来．已经成为一种永久的或半永久性的补贴，在欧盟的总预算中一度达到了2／3的水平，直到1992年，还接近61％。现在尽管低于45％，但仍是成本******的政策。中东欧l2个新成员国加入以后，CAP要维持原有补贴几乎不可能。

第二，补贴所带来的一些其他不容忽视的问题。一是农产品的补贴面过于狭窄，使受补贴产品供给过剩，农民对市场没有反应，不关心消费者的需求；二是与生产挂钩的补贴制度使农民趋向于以年度为基础制定生产计划以便使年度的补贴******化。这不仅阻碍农民发现消费者的真正需求，而且阻碍他们寻找新的市场并制定长远计划；三是过剩的生产在某些地区造成了环境退化问题；四是农民的收入并没有增加；五是补贴的不平衡问题，50％的补助由5％的大农场得到。50％的小农场只获得了4％的补助。有研究表明，只有一半的补助到了农民手里，其余的到了非农土地所有者和农业要素供给者的手中。使小农场处于破产的边缘；六是引起了消费者和纳税人的不满，因为欧盟的价格补贴使得其食品价格高于世界水平，每个家庭平均每年要多支出1200美元。

第三，新成员国加入后带来了当前CAP无法解决的一系列经济、社会与环境问题。新成员国的农业主要由平均规模不到5hm2的生存性或半生存性农场组成，价格支持与生产支持不能满足这些国家农业与农村结构调整的需要，还会导致某些农产品的供给过剩、环境恶化与社会倒退。高达13％的失业率，以及只有欧盟旧成员国平均水平30％～80％的GDP，使这些国家需要一种能够在不损害现有的环境资源条件下促进经济繁荣和就业的新政策，需要一个面向农村地区的“马歇尔计划”，而不仅仅是一个简单的生产补贴转移系统。

第四，消费习惯与生活方式的改变、环境意识的日益觉醒、食品安全问题的频繁出现、越来越多的旅游与休闲活动以及对可持续乡村发展的需求，都要求重新评价农业的作用，并要求政策支持不能仅仅局限于鼓励生产。政府、非政府组织以及其他主体在CAP改革方面也大多主张将支持从生产食品全面地转向农村环境支持，并认为只有这样，CAP才能够变得更加有效并真正考虑到农村地区的需求。随着欧盟的东扩，对这一改变的需求变得日益迫切。

第五，由于农村地区相对落后，农业地位不断下降，农业人口不断减少，农村日益衰败，与农业相关的生活方式、自然与文化遗产也逐渐消失，人们同时期望看到一个经济上和社会生活上都具有活力的农村。但农业在许多地区越来越不能构成农村经济的驱动力，故很多研究主张农业政策与农村政策要区别对待。第二支柱，强调拓宽农业的经济基础、环境保护与农村的重建，为未来提供了真正的希望。

第六，旧CAP与公平的国际市场原则背道而驰。价格与生产补贴都是对市场扭曲最为严重的支持措施，以收入支持为目标的直接支付由于与生产挂钩，也受到了WTO削减补贴的限制与贸易伙伴的指责。乡村发展被欧盟用来支持其在WTO谈判中的立场，因为这些措施一般属于允许支持之列，还会使CAP看上去更加公正而容易被接受，帮助CAP扭转保护主义、贸易扭曲、官僚主义、不能满足消费者对环境以及高质量的安全食品的需求等坏名声。

(二)产生过程

CAP于1967年以粮食价格联盟面世。为了实现初期目标，鼓励食品生产，提高生产效率，以保证基本农产品特别是食品的自给。CAP的主要政策工具是农产品价格支持，伴之以少量结构性政策。主要包括：对生产者或生产过程的直接补助，出口补贴，贸易保护，这些构成了CAP最初的也是唯一的第一支柱。CAP政策在以合理的价格下为消费者提供足够的食品方面是非常成功的，但自CAP创立之时，问题就不断出现。人们首先意识到价格政策中并没有涉及结构问题，如如何鼓励年轻农民，如何管理大批离开土地的农民，如何处理小农场的问题，如何支持那些不仅仅依靠农产品生产的农村的经济问题。为此，1972年在三个农场现代化指标的基础上，CAP首次推行了农业结构改革，出现了共同体最早的农村发展措施：鼓励休耕、社会经济指导和对农民的职业培训。1975年，又增加了一个山区与条件不利地区(LFAs)指示。1985年，这些指标被理事会条例797／85代替，这一条例增加了促进农业投资、鼓励年轻农民安心农业、植树造林和土地利用规划等措施。

到了80年代中后期，CAP的问题更加严重，它一方面导致了巨大的生产过剩，购买、仓储、销毁、倾销等的费用越来越大；另一方面引起了贸易摩擦，使欧盟在WTO多边贸易谈判中非常被动。同时尽管CAP花费巨资保护，农民的平均收入还是低于其他行业的从业人员，且支持很不平衡，农民的抱怨声也此起彼伏。CAP政策在鼓励生产的同时，还间接地破坏了生态与环境、引发了食品安全问题。

90年代以后，CAP进行了两次大的改革，发生了两个主要变化：一是变挂钩的支持为脱钩的支持，自1992年麦克萨里改革以来，CAP一直努力削减传统的价格补贴，同时采用直接支付等措施补偿农民的收入损失；二是一直努力将支持由农业转向农村和环境，即第二支柱。

许多分析家将欧盟委员会1988年的革命性文件《乡村社会的未来》看作是农业政策向农村和环境转变的关键步骤。该文件指出：尽管农业一度是乡村社会的主要收入源和主要就业渠道，但现在的情形已经完全不同。农业社会处在一个变迁的时期，农业重构将会继续，这一切使得委员会认为有必要考虑如何避免农村地区严重的经济与社会瓦解、在促进家庭农场和平衡地区发展的基础上维护欧洲乡村发展模式。

1992年的改革便是以《乡村社会的未来》为基础的，作为改革的一部分，欧盟通过了一个农业－环境计划(Regulation2078/92)和一些林业与提前退休的伴随措施(AccompanyingMeasures)，但正如字面上所显示的，它们仅仅是第一支柱的辅助措施。

1996年，欧盟在爱尔兰考克(Cork)召开了“欧洲乡村发展研讨会”，这一会议以及会后发表的《考克宣言》被认为是欧洲第二次农村环境文化革命的标志，宣言认识到对CAP改革方向重新定位与调整的必要性，并形成了CAP后期改革的指导方针。1999年在《考克宣言》指导下，CAP进行了2000议程改革，主要目标之一就是建立欧洲农业模式，乡村发展首次得到了政治上的重视并正式成为CAP的第二支柱．农业－环境计划和伴随措施被重新组合在一起，成为乡村发展条例的主要部分。

2003年6月的中期回顾坚持认为乡村发展是CAP的基本要素之一。考虑到市场形势的变化和新成员国的加入，委员会的最初目的是调整价格支持与直接支付的比例。但随着一些加强乡村发展新方案的提出，欧盟认识到了乡村发展的重要性而改变了初衷，将CAP的政策方向完全转向了乡村发展，并提议从2004年起，资金来源应该由第一支柱向第二支柱的转移获得。2005年6月，欧盟农业理事会达成了一项关于2007－2013年财政时期乡村发展规则的政治协议：《关于由欧洲乡村发展基金来支持乡村发展的条例》。新政策更好地反映了欧盟萨尔斯堡、里斯本和古登堡的战略定位——强调增长、就业与可持续发展，在欧盟层面上更好地整合了战略指导方针。其焦点不再仅仅是农业和农场，而是农村环境和农村经济。它从食物链、土地管理、农民的需求以及农村人口方面考虑问题。强调农业与林业部门的重要作用，强调保护环境与农村的文化遗产以及改善农村地区人们的生活质量，强调促进经济活动的多样化，强调自下而上的方法。提出了农业与林业活动中的创新与重构问题、促进环境保护以及在农村地区创造更多的就业与机会等问题。

二、第二支柱的具体措施与资金来源

(一)具体措施

在第二支柱建立之前所有措施都已经分别存在。2000年议程改革时，CAP将它们整合在条例第1257／1999中，由EAGGF提供资金，后经过条例1783／2003、567/2004、583/2004的修改与增减，形成两组共11个。

第一组主要由1992年改革形成：包括提前退休，农业－环境计划和植树造林，LFAs计划。2003年改革时增加了食品质量、动物福利和交叉遵从(crosscompliance)措施。

第二组是农业资产的现代化和多样化：包括农场投资，年轻农民开业，培训，加工与营销设施的支助，林业额外补助，提升与改变农业。

另外，为实现古登堡议程可持续发展、促进高质量食品、有机农业生产、可再生能源生产以及生物多样性等目标，欧盟有些直接针对促进农村地区可持续发展的措施并不在第二支柱之列。以下简单介绍各措施的内容：

(1)提前退休。该支持针对55岁以上、但没有达到退休年龄、在农场工作至少10年并决定要停止一切商业活动的农民(农场主)。目的是保证年长的农民有足够的收入。以便能被年轻人取代或者将他们的土地变为非农业用地。

(2)农业－环境计划和动物福利。支持可以提供给那些自觉使用环境保护和农村维护的农业生产方法，改善动物福利的农民，以促进共同体农业、环境和农场动物福利目标的实现。这一支持鼓励那些与环境保护、粗放化、高自然价值农场环境的保护和农业景观维护等目标相容的农业生产方法。

(3)食品安全。目的是为消费者提供安全保证并创造附加值，主要是对农业生产方法的补助。这一支持支付给那些在自愿基础上参加共同体或成员国食品计划的农民。

(4)条件不利地区或环境受限制地区。条件不利地区，如山区，受特定不利因素影响地区和其他一些类似地区，可以得到补偿性津贴以保证农业用地和农业活动的延续、保护农村并实现其他环境要求。

(5)标准的交叉遵从。交叉遵从即有条件的直接支付，是指为了获得全额的单一农场支付，农民必须达到环境保护、粮食安全、动物健康、动物福利以及职业安全等标准。交叉遵从的焦点是支持良好的农业耕作方法。另外，为了避免由补贴与产量脱钩引起的土地撂荒和环境问题，所有有资格获得直接支付的农场必须使农地保持良好的农耕状态。获得单一农场支付或其他形式CAP补贴的农民，如果达不到这些标准，将会受到一系列处罚。

(6)农场投资。支持的目的是提高农业收入、改善农民生活、工作和生产条件。这类投资必须满足以下目标：降低生产成本、改善多样化生产活动、提高产品质量、改善自然环境、改善健康与卫生条件或动物福利。只有那些遵守最低环境、卫生和动物福利标准，而且农民们具有足够的能力，经济上也具有活力的农场才有资格获得投资支持。

(7)年轻农民开业。支持的目标是年龄不满40岁、拥有足够能力并且首次开业的农民。他们的财产必须有增值能力，还必须遵从最低环境、卫生与动物福利标准。

(8)职业培训。支持的目的是要提高农民和其他从事农业和林业活动人员的职业技能，帮助他们重新部署生产，遵守与维护改善景观、保护环境、满足卫生和动物福利标准的要求，使用与上述要求相容的农业生产方式．更好地管理他们的资产。

(9)改进农产品的加工与营销。财产具有经济增值能力、并且遵从最低环境、卫生与动物福利标准的企业可以得到投资支持以改进其农产品加工和营销。目的是通过改善其加工程序、扩展营销渠道、使用新的技术、监督质量和卫生条件、鼓励创新和保护环境等措施来增强其竞争力和产品的附加值，零售和对第三国产品的加工和营销没有这项支持。共同体的支持在目标1地区可以达到这类投资的50％，其他地区可达40％。在所有情况下都必须有利于改善基本的农业部门。

(10)林业。依照共同体和成员国的承诺以及成员国的林业计划，这项支持可以提供给拥有林地的个人、市政部门和协会。用于改善非农用地、农地植树造林和林地保护。

(11)推动农村地区的发展与结构调整。支持提供给以上措施中没有涉及但有利于改善与促进农业的活动，包括土地的重新划分，建立农业咨询机构，高质量农产品的市场营销，在农村地区开发重点服务，改造村庄，保护遗产，促进旅游与手工艺品发展，由地方合伙企业进行的综合乡村发展战略管理等。

2005年之后，新的乡村发展条例按照四个主轴来归类，其内容与原有的条例没有多少区别，但看起来较为明白。相应的财政支持用四个主轴来实施。主轴1是提高农业与林业的竞争力；主轴2是改善环境与农村建设；主轴3是改善农村地区居民的生活质量，促进经济活动的多样化；主轴4是LEADER工程，LEADER工程实际是前三个主轴的补充，目的是综合和协调乡村经济项目之间的联系，促进各有关项目符合乡村综合发展规划。

(二)资金来源

2000年以前，第二支柱的措施是由EAGGF中相对较小的指导部分来支持的。2000年议程改革后，EAGGF的保证部分也被用于第二支柱，而且乡村发展更主要地是由其他渠道如结构基金、共同体措施以及LEADER工程来负责，同时成员国也被要求提供配套资金。

2003年中期回顾建议第二支柱的资金应由削减第一支柱的补贴来获得，并根据“农业面积、就业和繁荣程度标准”来重新分配。将资金由第一支柱向第二支柱的转移的主要手段是调整措施(modulation)，即逐年减少对每个农场尤其是大农场的直接支付比例。

为了简化运作框架、减轻管理负担并增强政策之间的协调性，欧盟理事会于2005年6月通过有关执行共同农业政策的财政指令。该指令确定，在2007-2013财政年度期间，成立乡村发展基金(EuropeanAgriculturalFundforRuralDevelopment，EAFRD)专门用于支持乡村发展。

欧盟委员会同时要求成员国提供50％(目标1地区25％)的配套资金，使支持由EU中央预算和成员国共同负担，即所谓的共同筹资安排。目的是重新国家化财政负担，使成员国的责任与义务平衡。

三、启示

尽管第二支柱在理论上和实践上存在这样那样的问题，但欧盟的实践与中国建设和谐社会和新农村的目标不谋而合，都体现了农业与社会发展的大趋势，值得关注与借鉴，对中国的启示也是多方面的。

第一，欧盟农业政策从农业向乡村发展的转变打破了传统发展理论所指示的路径，不再单纯从行业角度看待农业问题，不再将农业看作是工业化和现代化的“小侍女”，而将农业问题纳入了一个更加广阔的经济、社会、文化、生态环境与国际背景之下。

从整体上说，欧盟的市场化程度很高，可是在农业问题上却始终遵循国家支持范式，而不是自由主义范式。国家支持范式的基本原理是两个：“一，农业有益于国家政策目标的实现，从而值得给予特别的关注；二，农业是多功能的，价格机制在实现一个有效率的农业方面是一个次优的选择”。正如CAP所强调的，多功能农业是支持从第一支柱向第二支柱转变的理论基础。所谓农业的多功能性或多功能农业，是指农业除了生产粮食和纤维等具有市场价值的经济品外，同时还能产生形形色色的非经济品，这些形形色色的非经济品可以服务于不同的目标，产生不同的功能，而不仅仅是经济功能。而那些非经济功能往往不能在市场上得到反映，从而引起市场失灵，需要采取措施纠正。

与欧盟一样，中国农业改革的大方向也是市场化．但这并不意味着中国应当不顾其农业的特性，完全将农业农民和农村各项事务推向市场。这既不能保证农业的可持续发展，也不能保证农村的可持续发展。

第二，中国2004年以后开始对农民进行直接补贴，这一补贴虽然受到了农民的欢迎，但补贴的条件、依据和效率还有待进一步研究。至少在近期它只具有象征意义与导向作用，对于必要的结构调整与社会和谐发展并没有多少帮助。另由于与主要农产品生产挂钩而受到WTO规则的限制。而将支持转向农村建设与农村发展则基本属于“绿箱措施”，符合WTO原则与市场化趋势，也与可持续发展观、建立和谐社会的思想高度一致，符合农民乃至全社会的利益与需要，并可为乡村发展提供长远的投资。

第三，欧盟的所有农村发展措施都不仅仅是一种指导原则，而是一些操作性非常强的具体措施，对于资金来源、支持条件、支持额度、违规的处罚等都有明确的规定。而中国的新农村建设还多停留在指导原则上，没有形成具体的条款与措施，因而缺乏可操作性。

第四，在农业基本上只能维持生存，日益不能作为收入的可靠来源成为基本事实的今天，应当开拓新的收入源，开展多样化农业经营和农村活动。还应该对农业与农民所做的贡献进行重新评价，对农民进行应有的补偿。这需要充分认识农业生产的多功能性、多数农产品的外部性与公共产品性质。

第五，欧盟农业－环境计划与交叉遵从措施值得中国学习，需要制定环境保护、土地管理、粮食安全、动物健康、动物福利以及农民的职业安全等标准，要求农民交叉遵从。在中国目前条件下，首先应从控制农资部门入手，如限制含添加剂饲料的生产，限制高毒性农药的生产，限制化肥的产量，限制可能产生污染的农业生产资料生产等。

第六，在农村建设方面，欧盟给中国的启示更多，他们的主题是：“******限度地利用地区优势、自然和文化资源”。如优美的空间与田园风光、高质量的农林土特产品、独特的烹饪艺术、传统文化与工艺、传统建筑与艺术遗产、新颖的观点、劳动力、已有的工业与服务业等等。“改善乡村生活质量”、“增加地方产品的价值”。在欧洲看不到大刀阔斧的农村建设，新农村建设小心翼翼地维护原有风貌与环境，尽可能地与自然融为一体，建设方式正在从工业化向生态化转变。我们也需要明确，新农村建设不是同一化。不是从南到北从东到西都一个模子，不是毁坏传统建筑与独特的自然文化风貌，不是钢筋水泥的堆积，而是要多样化。尽可能地尊重农民的意愿，建设一个个优美的、舒适的、宜人的、富有活力的、独特的自然、生态与文化场所。

澄迈县人民政府

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